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这是一场尊重民意、深得民心 的改革——15年集体林权制度改革的探索与思考(2)

中华英才 作者:邓丽君 王爽 2017-08-02 09:56

核心提示: 本刊独家采访——“生态美·百姓富”走进福建专题报道:15年集体林权制度改革的探索与思考

上 篇  林改缘何成功?

从道路选择,到制度设计,从党的领导,到群众路线,福建以星火燎原之势所引发的示范效应,在惠及亿万林农的同时,更加速了中国体制改革的进程。这场被称为人数最多、最广泛、最透明的改革,究竟如何取得了最后的成功?经验也好,问题也罢,存在的和即将面对的,都将是我们在探索林改未来之路时最值得深思的。

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林业股份合作组织在丈量统计木材生长情况 李国潮摄

“我报道过国企改革、教改、医改、林改,最深切的感受就是,只有林改,老百姓是都欢迎的。”对于林改的成功,一位记者如此感慨。

中国山区面积约占整个国土面积的69%,全国90%的林地、84%的森林蓄积量、77%的草场、76%的湖泊和98%的水能都集中在山区,而山区多数是林区,如此庞大而重要的地理环境,进行任何的改革都是异常艰难的。

上世纪80年代初期,在农村土地承包制的带动下,一些地区开始对部分林地进行承包,出于“政策像月亮,初一十五不一样”的担心,包到林地的部分农户出现了乱砍滥伐等情况。

当时安徽岳西县的“分山到户”至今让人记忆犹新,500多位干部深入农村,发动农民勘界分山,林农热烈拥护,敲锣打鼓、舞龙灯,场面可谓轰轰烈烈。但好景不长,由于政策的变化,农民开始恐慌,乱砍滥伐迅速蔓延,局面一度失去控制,人们用“晴天看山,张牙舞爪;雨天看山,头破血流”来形容山体的残破和水土流失的严重。

改革夭折了,含泪带血的反思,成为中国林改进程中无法磨灭的印记。

之后的十余年间,对富裕生活的渴望和贫困的倒逼,让经历了时光荏苒的林区,不断萌发着改革的冲动。2001年6月,福建武平捷文村“分林到户”的“破天荒”改革率先开始,从抵制,到敷衍,到接受,福建林改在同样经历了阵痛之后,逐渐走向希望,并取得了广泛认可和中央最大力度的支持。

从道路选择,到制度设计,从党的领导,到群众路线,福建以星火燎原之势所引发的示范效应,在惠及亿万林农的同时,更加速了中国体制改革的进程。这场被称为人数最多、最广泛、最透明的改革,究竟如何取得了最后的成功?经验也好,问题也罢,存在的和即将面对的,都将是我们在探索林改未来之路时最值得深思的。

关键时刻的关键抉择

敢冒风险、敢于担当,习近平同志一锤定音,成就中国林改最强音

作为“中国林改第一县”的武平,的确没有人们想象的那么高调,武平的捷文村是当年林改的试点村,真正意义上的集体林权制度改革,正是从这里发端。

2002:一锤定音

“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”,走进捷文村村部,这条红色的大标语极为醒目,标语一侧,是拿着中国第一本新式林权证的捷文村村民李桂林,看得出,这句话和这本证,对于捷文村的意义非同一般。

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全国第一本新林权证持有者——武平县万安乡捷文村林农李桂林 黄海摄

捷文村是武平人均山林面积最多的村,人均山林面积可达46亩,老百姓靠山吃山。

“责任山叫你看管,一亩地30多元钱,而随便砍一棵树,就是100多元钱,基于这种情况,老百姓就偷偷上山砍树,你白天看他,他晚上去砍。最多的时候,捷文村抓了10个人,还有不少被罚款处理的。”对于上世纪90年代的状况,武平县副县长钟发贵至今刻骨铭心。

当时,不要说村民收入微不足道,就连村两委也是负债累累,1999年1月,李永兴临危受命接任捷文村村支书时,村部负债28万,如何改变乡村面貌一度让他费尽心思。上任后,他带领村民种烤烟,从50亩种到500亩,老百姓的日子虽然好过了一些,但却无法从根本上解决问题。

2001年4月,为解决林业困境,福建决定在全省范围内开展林权登记发(换)证试点工作,武平被确定为试点工作县,上镇村为试点村。

早在1994年,上镇村就已发包给私人经营,有的农户连自己的自留山都无法找到,山林权属不清、界址不明,有山无证,有证无山,确权发证工作无法进行。李永兴知道后,主动请缨要求在捷文村开展试点工作,“这很冒险,但我首先想到的是农村要稳定,农民要有出路。”

山要怎么分?山要谁来分?在政策不明朗的情况下,武平尊重了群众的意见,以体现公平为原则,放弃大户承包和上级来分的建议,作出了“山要平均分,山要群众自己分”的决定,最后,包括一部分公益林,全部分了下去。

改革就是一个利益大调整的过程,有人得利,必然有人失利。随后,有人以“集体资产流失”为由不断上访、告状,事情越搞越大。山分了,林权证发了,但没有上面的红头文件,大家开始忐忑不安,担心分下来的山会再度被收回。

2002年6月21日,时任福建省省长的习近平,带着刚刚上任一个月的福建省林业厅厅长黄建兴,到武平实地调研。在了解武平林改情况后,他对武平“坚持家庭承包、均山均权均利”的改革方向给予充分肯定,作出了“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”的重要指示,并再三嘱咐“武平林改的方向是对的,要脚踏实地地向前推进,让老百姓真正受益”,他还特别交代黄建兴,“在任上一定要把林改当成一件大事来抓”。

这个指示如及时雨,更似一盏明灯,照亮了武平林改的方向。随后的武平,按照“山要平均分、山由农民分”的原则,在全国第一个出台了林改规范性文件,并把所有集体山林均分到户,同时颁出了全国第一本新式林权证。自此,福建在全国率先开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革,成为全国林改的标杆。

随后的8月,武平县委、县政府专门写了一份《积极深化集体林地林木产权制度改革》的汇报材料,呈递给习近平。记者看到了这份文件上,划了很多杠杠,看得出,他是逐条逐字认真看过的,上面还有其亲自批示的“请徐登峰、黄建兴同志参阅”,这个批示是签发给福建省农办和林业厅的,下面还有他的签名和签字日期。

2017:再做指示

“习总书记,当年,分山到户是禁区,全国还没有一个人敢提出来,但是您为了百姓着想,敢冒风险、敢于担当,您‘民为先、民为重、民比天大’的情怀民心可鉴,我们老百姓永远铭记您,拥戴您!”

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2013年,武平在全省首创林权直接抵押贷款

这是2015年1月,捷文村全体村民写给习近平总书记的信,记者摘录了一段,整整两页纸,字字肺腑,感激之情淋漓尽显。在他们看来,如果没有当年习近平总书记坚定有力的指示,就不会有他们今天的好日子。

在福建担任领导期间,习近平曾四次深入武平,2002年是最后一次,“他每次来都给我们留下很深印象,总书记对武平非常关心,作为老区人民,我们对总书记是有深厚情感的。”武平县副县长钟发贵非常感慨。

习近平在农村待过多年,他深知林地就是林农的命根子。山是载体,财富在林,若不能将产权落实到位,农村就不会稳定,林业就不会发展,他的领导思维和顶层设计,正是他对中国农业和农村的深入思考。

1988年,他就任宁德地委书记,诗情画意的山林和山区农民的贫困,让他开始更为深刻思考如何能够将丰富的森林资源转化成农民脱贫致富的优势,那个时候,因地制宜、精准发力、振兴林业便成为习近平发展“大农业”的工作重点之一,这一点,从他的《摆脱贫困》一书中便可窥见,他讲,“森林是水库、钱库、粮库”,这是他当年对闽东林业发展的思考,也是对森林的战略定位。从林业中求生存、求生态,从林业中盼温饱、盼环保,可以说,这个比喻饱含着人与自然、经济与生态的深刻哲理,至今读来,依然回味无穷。

“后来他到浙江任职、到中央任职,都始终不遗余力地推广林改。”2012年,全国“两会”期间,时任国家副主席的习近平专程去了福建代表团,他讲到两个县的事情,一个长汀的水土流失,一个就是武平的林改,他讲“集体林权制度改革,我在福建的时候,这件事就开始抓了”,并对福建林业的未来,提出了发展要求和方向,“要继续巩固改革成果,扩大绿化造林面积,加强森林资源建设和开发,探索开展绿色乡镇、绿色社会、绿色学校创建活动,进一步形成全社会参与生态建设的良好局面。”

亲自策划、亲自推动、亲自主导,可以说,他对集体林权制度改革付出了巨大的心血。

如今,在福建林改15周年之际,习近平总书记对福建集体林权制度改革再次作出重要指示,并对林改的成绩予以充分肯定,极大鼓舞了全省人民,尤其是福建林业人继续前行的决心和信心。福建省林业厅厅长陈则生直言,“习总书记的重视和肯定,给我们以很大鼓舞和鞭策,也进一步指明了方向,这很重要。因为,他就是这场林改的组织者、主导者,当年正是他的高瞻远瞩、一锤定音,为全省林改提供了重要的基本遵循,才有了后面林改的迅速推开,并取得显著成效。”

改革永无止境,林改更是如此,在陈则生看来,福建就是要继续探路子、出经验、做示范,“习总书记提的目标很明确,就是要求抓住生态文明试验区建设这个契机,实现生态美、百姓富的有机统一,这就是林改的目标。生态美了,不光是林农受益,也不单是我们林业系统受益,而是全社会受益,正如习总书记所说,‘良好生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉’。”

道路选择与制度设计

不是土地私有化,也不是走“大一统”的老路,而是具有时代感的中国特色的社会主义土地改革

21世纪初,集体林权制度改革伊始,曾有一些专家建议,必须要土地私有化才能实现“耕者有其山”。而此次林改,依然坚持了土地集体所有的社会主义性质,但却赋予了农民绝对的林地经营权和林木所有权。有人说,这是中国特色,但其实,这更是现实选择。

困 局

解放初期,一些无地和少地农民,通过土地改革分到了田地,这大概是中国历史上第一次真正做到了“耕者有其田”。但现实是,在人多地少、农业落后的情况下,天灾人祸、生老病死、劳力缺乏,加上分散的小规模经营导致的种种风险,迫使很多农民不得不卖地求生。

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三明林业金融服务中心为林企、林农、林业经营组织提供一站式服务

重新失去土地的农民,再次沦为无地雇农或等待救助的穷人,这也是当时的中国农村,走向集体经济道路的重要原因之一。虽然在随后的发展中,农村合作化、集体化过程中存在着经营管理体制不合理等不同程度的缺陷,但集体化的大方向却不容置疑,毕竟,土地是农民的根,“共有”的好处就在于,除国家必要的合理征用外,几乎没有失去共有土地的可能。

“共有”是大方向,但若没有好的制度保障,“务林有其利”便是“空谈”。

数据显示,此次林改前,中国43亿亩林地平均每亩产出只有22元,严重挫伤了林农发展林业的积极性。在捷文村采访时,听时任村支书的李永兴讲,“上世纪90年代,由于没有解决好林业发展的根本问题,村民收入很低,导致集体林遭遇乱砍滥伐,村干部和护林员管不住,火烧山的情况时常发生,大家怨言很多。”

当时捷文村所属的福建龙岩地委,要求全面落实林业生产责任制改革,将大部分集体山林的经营管护权落实到户、联户和村民小组。这样的改革在一定程度上改善了集体林经营状况,但林木产权仍然落实不到位。农户对责任山只能管理,没有采伐权,也没有收益权,这都导致捷文村26000多亩林地长期只砍不造或重砍轻造,保护山林更是无从谈起。不仅捷文村,武平县大部分村子造林、育林都处于停滞状态。

现有的制度无法满足农民的需求,偷盗、纵火等“弱者的武器”成为林农无奈的选择,所以,乱砍滥伐难制止、林火扑救难动员、造林育林难投入、林业产业难发展、望着青山难收益,成为当时林业发展的“五难”困境。

林权包括林木、林地的占有、使用、收益和处分等四项权能。根据《土地管理法》规定,集体林地的所有权为农民集体所有,这意味着村集体经济组织、村民委员会都不是林地所有权人,自然不该成为经济实体,但现实的做法混淆了村集体组织对林地的管理权和使用权,这便直接导致林地所有权不明确,甚至出现“干部林”、“大户林”,让农民利益受损,进而影响了林农积极性和林区发展。

从土地改革时期的“分山分林到户”,到农业合作化时期的“山林入社”;从人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”,到改革开放时期的“林业三定”,集体和林农对于森林、林木和林地的权益,始终在“分与统”、“放与收”中不断调整。但频繁的林业改革并未带来稳定的产权预期,农民看不到自身劳动的成果和现实的收益,“大资源、小产业、低效益”的现象成为普遍,这也成为当时林业发展最大的困局。

突 破

共有体制下,没能实现生态的修复和林农的富裕,究其根本原因,并不在于林地是否私有,而是我们没有寻找到激发林农发展林业积极性的有效路径。

此次林改,巧妙地将林地承包经营权和林木所有权,从林地集体所有权中独立出来,视同用益物权,享有占有、处分、收益的物权地位,并通过家庭承包方式,真正落实到农户,确立了集体所有和家庭承包的新型物权关系,是中国土地制度改革的一大创举。

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林改后,福建各地建立起各种林业服务机构,规范林木林权流转,图为永安林业要素市场

将农村家庭承包经营制度从耕地向林地延伸,重新构建了一个公正合理的利益分配格局,将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式真正落实给了农户。

由于林改涉及到广大村民利益的再分配,当时国家要求改革必须按《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《物权法》和《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》等政策法规来严格执行, 同时,要求林改程序、方案、内容、结果必须向全体村民公开,这让林农吃了“定心丸”。有了法律保障,农民们不再担心政策的朝令夕改,这成为林改顺利推进的关键。

为避免安徽岳西县惨痛的教训,福建没有采取“推倒重来”的方式,而是实事求是、因地制宜。权属明确且大部分群众满意的经营形式,予以维护;对自留山、“谁造谁有”等政策依法落实、完善;对改革前签订的合同,只要符合国家法律政策、转让行为规范、合同真实有效并依约履行的,均予以维护;对合同有不完善和不规范的地方,采取“动钱不动山”的办法进行利益调整。

改革中,福建还根据林农对山林的依赖程度,实行分类指导。从易到难,根据山区、半山区和沿海不同情况,坚持一个村制定一个林改方案。依赖性强的,原则上实行均山;依赖性一般的,采取多种形式,本着先村内、后村外的原则,让没有耕山意愿的村民也能得到经济补偿;没有依赖性或依赖性不强的,经村民民主决议,可通过公开竞争的方式对外发包,保障村民林业收益权。

同时,在步骤上,明确要求先行试点,然后推开;方法上,由省、地(市)、县、乡、村五级书记抓林改,省抓县、县抓乡、乡抓村,实行包片、包村、包户、包山场地块的“四包”责任制,层层签订责任书,制定奖惩措施。为保证改革的效果,政府还成立改革督察小组,对林改开展监督检查工作,这贯穿于改革的全过程。

“怎么分”、“由谁来分”、“分到户后怎么完善政策”、“分山以后怎么发展”,整个改革的总体设计形成了一个有机的整体,科学而完整。

“我当时分了259亩林地,山是我的了,我有权力管了,再也不想砍树了,林子好了,林地还可以养鸡致富……”李桂林笑呵呵地告诉记者,林改15年,他的年收入,已从当年的100多元提升至如今的数万元。

从“要我种”到“我要种”,产权的清晰,让农民迸发出前所未有的积极性,村民们常常感叹:“林改前,是‘要致富上山偷砍树’;林改后,是‘要致富一定要管好树’。”如今,捷文村的每个村民都成了护林员,林改15年来,捷文村没发生一起森林火灾,没出现一起涉林纠纷矛盾,没出现一起林木盗伐案件,有效释放了农村劳动力的巨大潜能和林地的生产潜力。

15年林改经验告诉我们,林改不是把集体山林“一分了之、一卖了之”,更不是私有化,而是从体制机制和制度上,全面落实产权、经营权、处置权、收益权为主的“四权”综合性改革,而这,正是体现了中国特色的社会主义土地改革之路,也是林改取得成功的根本原因之一。

谁领导?谁做主?

五级书记挂帅,却将改革的最终决定权交给了百姓

改革究竟听谁的?“群众养了一只鸡,下了蛋后,卖几个、卖什么价钱、卖给谁、何时卖都不是群众说了算”,这是一个形象的比喻,也是林改前,政府主导的产权变迁的真实写照,其特点是很少考虑农民意愿,也欠缺对林业发展内生需求的思考。

初期林改:群众当家

武平经验——让林农成为改革的主人

农民对土地有着非同一般的感情,正如费孝通所言,“从基层上看,中国社会是乡土性的。即便远在西伯利亚,中国人住下了,不管天气如何,还是要下些种子,试试看能不能种地。我们的民族确是和泥土分不开的了。”

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林改极大调动了林农耕山护林的积极性,各种林业合作组织应运而生 李国潮摄

所以,林改进程中,农民既是改革的原始动力,又是政策的目标群体,他们的动机和行为会影响制度的变迁和改革实施的效果,因而,了解农民诉求正是林改关键所在。

林改初期,林农最关心两件事,一是山林归谁所有,二是能否做到公平。

1998年7月,福建永安洪田村,一场“均山、均利、均权”的分山改革正在偷偷进行。为讨论分山到户,洪田村一连召开20多次村两委和村民小组会议,村民们吵吵嚷嚷,争得脸红脖子粗,时任村支书的邓文山狠狠地掐灭了烟头,叫人从会议本上扯下几页纸,撕成小纸条,每人发一张:“你们同意分山的写‘同’,不同意分山的写‘不’”,无记名投票结果是,80%以上的村民赞成分山,分山到户决议就此诞生,这大概成为林改进程中尊重民意诉求的最早事例。

“搞改革就是不能搞运动,不能贪功绩,一切为老百姓考虑,功德就有了。”十年前,记者到福建采访时任福建省林业厅厅长的黄建兴时,老人对记者讲的这番话,至今记忆犹新。也正是这样的思路,让“百姓愿意不愿意、满意不满意、答应不答应”成为了改革的标准,“只要不违反法律政策,采取哪种改革模式百姓说了算”。

不仅是永安的洪田村,武平的捷文村在2001年被正式确定为最早进行林改试点的村庄之一后,也将村民意愿作为了改革的出发点,从宣传发动、调查摸底,到制定方案、确权发证都有利益关联农户的亲身参与。

捷文村改革试点工作领导小组,便是以村支书为组长,村委会主任为副组长,其他村委成员和村民小组共同组成的。从林改宣传工作开始,工作人员便按自然村召开村民小组会议,然后走访入户宣传,即使外出务工人员也通过电话、书信等方式,与他们取得联系,充分征求他们意见,村民回忆,“当时家家户户情绪高涨,大会小会场场满座”。

制定林改方案要摸清家底,了解农户经济状况和林木管护情况。为做好村庄森林资源评估工作,工作队员和农户一起深入山场地块,调查摸底,做到了每一块山,每一片林心中有数。

没有先行的经验可以借鉴,很多方案都是全村村民、村民代表、党员大会和村两委反复讨论,并依法表决通过的,比如“均山”模式、林木产权有偿转让方式、林木的收益归属、林地使用费,等等。

可以说,不管是分山、分林、分股,都由林农自行决定,政府决不包办代替,更不下行政命令,这不仅确保了改革初始阶段的公平、公正和公开,也激发了广大林农参与林改的积极性。

从知情权,到参与权,到决策权,林农真正成为了改革的主人。

农民的参与,使得改革具备了广泛的民意支持,也正是对农民自主性的尊重,才使得他们既没有以激烈对抗方式来改变国家政策,也没有对国家意志盲目依从,所以说,只有尊重农民意愿,找到国家利益与农民利益的均衡点,制度设计和安排才能获得成功。

深化林改:人民需要就是改革方向

沙县经验——最大创新就是做好服务

2011年12月,三明市所属的沙县,被列为全国农村改革试验区。此次深入沙县采访,体会之深的是很多创新之举,皆来自林农的需要。

走进沙县农村产权交易中心,记者看到,信息咨询、申请受理、勘察审验、证书核发、贷款担保……标示清晰的各个服务窗口井然有序,林农需要办理的和林业有关的所有事情,在这里都能够得到一站式的满足。

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林区新貌 王继平摄

林改前,采伐指标可直接下达各单位;林改后,林子分到户,由于“僧多粥少”,指标分给谁成为林业部门最头疼的事儿,一些急于采伐变现的业主常常会找关系、托人情。

为杜绝暗箱操作,沙县开始用电脑随机分配,这虽保证了形式公平,却忽略了林木的生长规律,不少过了成熟期的林木,因拿不到指标而无法采伐,科学而规范的分配成为新难题。2007年,沙县借助国际通用的“参与式方法”,多次深入基层调研,让不同利益群体代表参与分析,最终制定出了开创性的并符合林农需求的采伐指标管理策略。

“以前是想砍,却苦于没指标;现在是采伐规划落实到山头,并向社会公开,何时可以采伐,采伐多少,能够做到心中有数,林农不再急于变现了。”据沙县林业局副局长刘爱国讲,2007年后,沙县竟一度出现采伐指标用不完的情况。

相比其他县域,沙县情况特殊,全县从事小吃经营的人口达6万人,约占农村劳动力的70%。随着小吃产业的发展,“人走地荒”的问题逐步凸显。同时,还有很多留守的贫困户。

抱团发展成为沙县的必然之选,在政府鼓励下,各种经济组织随后出现,福建省注册的第一家家庭林场就在沙县。很多因外出打工没人管的山林,经全体村民讨论,成立了林业有限公司,统一经营管理。因每年需年检注册,农民又觉得麻烦,沙县便在各个林业站成立了林改服务专岗,帮助林农做报表、办年检,并开发软件管理这些公司,可谓真正的保姆式服务。

在沙县富口镇的金楠林业专业合作社,记者看到,从白溪口桥头到铁路桥下,都是合作社的苗木基地。作为国家级示范社,合作社与福建省林科院等科研院所合作进行科研和技术推广,特别是通过楠木、香叶树、穿山龙种苗的培育,不仅提高了合作社苗木的品质和价值,也让社员分红逐年提高。

穿山龙是沙县小吃的重要配料,记者看到很多林农正在车间进行穿山龙的育苗,合作社为配合精准扶贫,优先吸纳贫困户从事生产劳动,为他们免费提供种苗及技术,并实行保护价订单收购,目前已带动7户贫困户发展了150亩的穿山龙等种植的品种,有力促进了创业脱贫。

林改虽对农民有利,但一些林业政策农民依然享受不到。按省林业厅规定,林业面积达到2万亩,可以制定森林经营方案,进行自主经营,“自主”可突破很多林业现行限制,哪一年砍哪一片,完全自己决定,不必遵照国家规定的必须达到26年的砍伐期限,对于类似杉树这样16年成熟期的树种而言,不仅达到了最高效益,也让土地效益增加了10年。基于此,沙县又开始筹谋二次联合,把已成立的经济组织进行二次整合,成立2万亩以上规模的新型主体,“让农民享受到更多的林业政策,是我们服务的最终目的。”

在共享林业经济、林权抵押贷款、生态公益林管护等方面,沙县均取得新突破,走出了一条适度规模经营的绿色发展之路。目前,沙县各种形式的林业专业合作组织多达319个,有力促进了沙县林业的发展。

沙县林改,只是福建深化集体林权制度改革的一个缩影,但可以真实感受到的是,基层林业人所具有的创新精神和服务意识。可以说,集体林权制度改革是来源于基层社会的创造性实践,是地方政府、村干部和农民合力创造的结果。