李旺

首页 >时事 >特别报道 > 正文

张建龙:深化集体林权制度改革更好实现生态美百姓富

中华英才 作者:邓丽君 王爽 2017-09-11 22:14

核心提示: 全国深化集体林权制度改革现场经验交流会在福建武平召开,本刊独家专访国家林业局局长张建龙。

绿意盎然,满目苍翠。2017年7月27日,地处闽西革命老区的武平县,迎来了集体林权制度改革史上的又一次盛会。

654131
2017年7月27日上午,全国深化集体林权制度改革现场经验交流会在福建武平召开 黄海摄

中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋,13个林改重点省区政府分管负责人和全国其他省区市政府副秘书长、中央有关部门负责人、各省区市林业厅局主要负责人及林改处处长、福建省有关部门相关市县负责人均出席会议,以实际行动响应党中央“将改革进行到底”的号令。

福建省武平县是习近平总书记亲手抓起、亲自主导,率先开展集体林权制度改革的第一个林业县。2002年,时任福建省省长的习近平同志到武平调研时明确指出:“林改的方向是对的,要脚踏实地向前推进,让老百姓真正受益。”15年来,福建始终以此为指引,持续深化林业改革,既守住了绿水青山,又成就了金山银山,引领了全国的集体林权制度改革。

可以说,习近平总书记当年在福建推动林改的探索性实践,不仅使福建成为全国林改的领头羊,更是引发了继家庭联产承包责任制后农村经营制度的又一场重大而深刻的变革。

2017年5月23日,习近平总书记对福建集体林权制度改革再次作出重要批示。这个批示与“十八大”以来习近平总书记关于林业工作的系列指示精神,既一脉相承,又有重大创新,是其林业发展战略思想的最新成果,也是新形势下林改的根本遵循。

如今,中国的改革已进入攻坚期和深水区,林改亦是如此。在经历了15年的砥砺奋进之后,未来的林改之路怎么走?如何领会和贯彻好习近平总书记的指示精神,以更大的勇气和决心推进林改,让林改方向不偏离,让林改任务不落空,让林改实效更明显?带着这些问题,本刊记者独家专访了国家林业局局长张建龙,听他讲述林改的过往与未来。

这次会议是中国林业改革史上又一个新的里程碑

“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样,从山下转向山上”,走进林改第一村的武平县捷文村村部,这条红色大标语极为醒目。标语下面的宣传栏里,一幅照片格外醒目,照片内容是时任福建省省长习近平戴着草帽在武平视察林改工作,并作出上述指示。

654132
青山环抱武平城 修永清摄

时隔15年,参加全国林改经验交流会的代表们来到这里,回首林改路,重温改革情。会议主办方为每位参观的代表同样准备了一顶草帽,遮阳的同时,意在提醒大家能不忘初心,将林改进行到底。“习总书记当年推动集体林权制度改革的深意和决心,为更加广泛地开展林改探索性实践提供了强有力的支持,也为未来继续深化林改提供了强大的精神动力。”国家林业局局长张建龙直言。

从2003年担任分管全国林改工作的副局长,到如今主管全国林业工作的局长,张建龙见证并参与了整个集体林权制度改革的全过程。他比任何人都深知林改过程的不易,也深知林改未来之路将要面对的困难,“林改进行了15年,已逐渐成为一个日常行动。但事实上,改革远远没有到位,后续工作依然艰巨。所以,思想上决不能有丝毫松懈,更不敢高枕无忧。我们深知改革依然在路上,依然需要我们在‘闯’和‘创’上用劲发力。”

在林改主体改革阶段,中央有部署,百姓有希望,上下形成一股劲,合力催生了“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”的新局面。如今,15年过去了,在配套改革的后续阶段,如何进一步统一思想,以改革之初的激情,激发出“林改再出发”的内生动力,无疑成为决策者面对的新考验。

“十八大”以来,各级林业部门认真贯彻落实党中央、国务院关于林业的决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神,全力推进集体林权制度改革,已经取得明显成效。一方面,林改有力地促进了造林育林护林,实现了增绿增质。另一方面,林改极大地促进了农民就业、创业,增强了农民的获得感。再一方面,林改很好地促进了林业投资融资,实现了资源变资产。

654139
这是2002年6月21日,时任福建省省长习近平视察武平林改工作时,作出的重要指示,这条指示一直被醒目地挂在捷文村村部 刘波摄

但总体看,集体林业体制机制还不够活、质量效益还不够高,全面深化改革的任务还十分繁重。所以,对于习近平总书记关于林改的最新重要指示,张建龙领会尤为深刻,“习近平总书记在关键时刻的这一重要批示,既讲明了改革思路,又指明了改革方向,更作出了重要部署,无疑为林改发出了动员令,注入了强心剂,增添了新动力,也让集体林权制度改革迎来了新的春天。”

中国的伟大变革,总是在直面问题中展开波澜壮阔的画卷,而历史,正是透过这一个个重要时刻,为后人留下鲜活而浓重的时代印记。从2002年6月21日习近平同志关键时刻的关键决策,到2017年5月23日习近平总书记关键时期的关键指示,让中国集体林权制度改革一次又一次开启了新的航程。

明晰产权只是改革开始三权分置仍需探索完善

集体林地的确权,在一定程度上解决了农民生产积极性不高的问题。但集体林地明晰产权、承包到户后,集体林业发展还面临着如何科学经营、增强活力、提升效益等问题,特别是细碎化的经营格局限制了林业生产力的进一步提高。

654135
会议代表参观武平林改第一村捷文村  黄海摄

“明晰产权仅仅是集体林权制度改革的第一步,林业要实现更大的效益,必须走规模化、集约化的经营之路。”对于林业的发展,早在多年前,张建龙就有了前瞻性的思考。所以,他鼓励积极发展林业专业合作社,出台政策大力扶持发展更多的家庭林场、股份合作林场等新型经营主体。“要发挥国家级、省级林业重点龙头企业带动作用,完善企业联林带户机制,确保林农分享更多的增值收益。”

福建沙县的高桥镇林场,曾是典型的“三缺”林场:缺技术、缺资金、缺管理。长期以来,因低水平的技术应用和专业管理团队的缺位,普遍存在造林成活率不高、抚育不到位、间伐失管、林分质量较差等问题。今年3月,沙县探索建立森林经营“共享经济+森林资源+融资担保+技术管理”四合一新机制,由培育和管理经验丰富的县林业采育总场,与高桥镇林场签订万亩林地合作经营协议,双方共担造林费用、共享经营利润。如此的抱团发展,打通了林业资源、技术管理、融资担保、利益共享等环节,不仅让村民共享了林改红利,也为林业合作经营提供了新的范例。

规模经营是林业发展壮大的必然,各种新型经营主体也应运而生。随着林改的不断深入,通过流转林地实现林业产业规模化发展的良好愿望在实践中一度出现障碍。林地受让方不能以法人身份申请林权抵押贷款,只能通过林地流转合同,再与农户补办协议,以此方式进行融资。这种方式不仅手续繁琐,且银行也会因风险相对较大而望而却步。一旦林农对抵押贷款不理解,不同意签署协议,贷款愿望就会落空。“流转林地贷款难”成为规模化经营后,新型林业经营主体普遍面临的关键问题。

“由于农民惜山不愿意流转,全国家庭承包的林地流转率不足10%,与家庭承包耕地流转率超过34%相比有很大差距。”张建龙深知林地流转的困局。

654136
会议代表参观武平挡风岭万亩林业经营基地  黄海摄

马克思主义哲学告诉我们,人是通过自己的实践活动解决问题的,人的实践活动也会产生出新的问题。“全面深化改革是一场深刻的革命,必须从具体问题抓起”。在张建龙看来,看不到问题,或者拿不出解决问题之策,才是最大的问题。

2013年,在国家林业局的大力支持下,浙江省最大的林业县之一的龙泉,经广泛调研,创造性地试行了承包权和经营权的分离,率先开展了《林地经营权流转证》发放试点,赋予了流转证按照流转合同约定实现林权抵押、评优示范、享受财政补助、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明功能,有效破解了林地流转的全国性难题,既为林农不失山、不失地提供了保障,又解决了林业部门收储难、受让方抵押贷款难、金融系统变现难问题,解除了三方的后顾之忧。

2014年中央一号文件提出落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的“三权分置”办法。从“两权分置”到“三权分置”,成为促进土地承包权流转、发展现代农业的重要制度安排。林业也在这样的制度安排中获得巨大的支持。

“三权分置”是一项重大的制度创新,其目标是构建新型农业经营体系,实现土地适度规模经营。而这需要土地承包经营权的顺畅流转,即解放“地”,进而解放作为土地承包户的“人”。此后,70%的人口在外做沙县小吃、“人走地荒”问题凸显的福建沙县,也开始探索林地“三权分置”改革,并于2015年3月率先发放《林地经营权流转证》,使得林地资源这一最重要的林业生产要素活跃起来,林农也从中得到了实实在在的利益。

“决不能搞强制流转,要完善并利用多级联网的林权交易服务平台,引导林权有序流转,防止工商资本‘下乡圈地’、搞资本炒作。”在各种不同的场合,张建龙都对“三权”的完善寄予厚望。“林地承包经营权权能已有明确规定,经营权流转分离出来后,也需要明确经营权权能。对于集体统一经营林地林木的股权,必须依法依规量化到户,股权证发放到户,引导农户合法有序流转林地经营权、林木所有权和使用权。这样才能保障经营者的基本权利,让其放心经营、放手经营。”

654138
会议代表参观武平林权服务中心 李国潮摄

虽然,林改已进行了15年,但在张建龙看来,产权的完善仍有诸多工作要做,依然任重道远。“改革只是手段,不要以为林地确权以后就大功告成了,‘三权’之间的关系不仅要厘清,更要很好地把握。林地属于农村集体所有,而这是农村基本经营制度的‘魂’,是林地家庭承包经营权的基础和本位,必须坚持和落实。”

必须抓好森林经营真正提升林业质量

什么是林改的目的?张建龙觉得,习近平总书记的批示所言最为到位,那就是“生态美、百姓富”。“我们不是为了改革而改革,而是要通过林改促进资源增加、林农增收,让山上林子越种越多、林农日子越过越好,实现改善生态与增收致富的‘双赢’,为农村改革和林业发展提供最坚实的制度保障。”

中国用仅占全球5%的森林面积和3%的森林蓄积,支撑着占全球23%的人口对生态产品和林产品的巨大需求,这已远远超出了生态系统的承载力,中国森林资源和森林生态系统面临的压力越来越大。所以,推进森林可持续经营,增加森林总量、提高森林质量、增强生态功能,已成为中国林业可持续发展的核心任务。

尽管通过长期不懈地努力,中国森林资源状况有了很大改善,但资源总量依然不足,森林生态安全问题依然突出。“我国的森林覆盖率比世界平均水平低近10个百分点,居世界第139位;人均森林面积、人均森林蓄积分别只有世界平均水平的1/4和1/7。由于森林资源总量不足,生态产品和木材严重短缺,生态脆弱区占国土面积60%,木材对外依存度高达48%。而现有造林地大部分在干旱半干旱地区,造林绿化越来越困难。”对于中国森林资源的现实,张建龙深感忧虑。

654140
会议代表参观武平云礤村森林人家 黄海摄

在森林资源质量与生态服务供给能力上的差距,成为中国与发达国家的主要差距。张建龙直言,林业发展不能再走先数量后质量的老路,必须坚持数量与质量并重、质量优先。

“根据国外长期的经验,森林经营是出木材最好的途径,一定要扩大森林抚育的规模。种树也要像种田、种菜、种粮一样,加强管理、管护。我国的人工林和防护林,当年为了保存活、快成林,栽得过密。现在来看,这些林子成林不成材,密度过大是影响树木生长的一个比较突出的问题。林分过密就要进行间伐,而不是皆伐。要根据培育目的广泛种植、培育近自然林。隔十年或二十年砍伐一些,到七八十年后就可以看到漫山遍野的大树,这才是健康的森林,这样的经营才是科学经营,德国就是这样。”提及德国的森林经营管理,张建龙感触颇多。

德国属于自然资源贫乏的国家,但其森林蓄积量却位居欧洲第一,即使在世界范围内德国也是有名的“森林之国”。随着森林资源周而复始的开发和利用,森林已成为德国最大的财富。作为“森林部落”民族,德国人的性格中也融入了深沉稳重的森林精神,孕育了歌德、爱因斯坦、贝多芬等大批享誉世界的杰出人物。

但很多人并不知道,德国也曾经历了从森林破坏到重建的过程,特别是“二战”后,德国林业被大面积破坏。经历森林退化后,德国大规模发展针叶人工林,在发现人工纯林的弊病后,又从针叶纯林向阔叶林和针阔混交林转化,所以,德国林业发展也是经历了一个曲折的过程。

654141
会议代表参观武平云礤村森林人家 黄海摄

“我们有些林区,因片面追求经济效益,连片大面积种植特定的针叶树种,虽然树多了,短期经济效益好了,但极易引发其他生态问题。”张建龙提到的问题,正是中国森林经营管理粗放和理念落后的结果。

当年的德国,99%的森林为人工针叶纯林,主要是云杉和欧洲赤松,由此伴随的是对环境变化的不适应和抵御灾害能力的严重弱化。“这对我们也是很有启示的,应尽可能避免皆伐后大规模营造人工纯林。要科学有计划地利用,对低效林进行改造,避免单一树种,直接向针阔混交林及高价值阔叶林转变。同时,随着劳动力成本的大幅度提高,也要多依靠自然力降低经营成本。采用近自然林业理念和技术来恢复和经营退化的林地,是未来的一个必然选择。”

德国森林经营的核心目标是培育多功能森林和高价值用材,经济效益是重点,兼顾生态与社会效益。同时,会考虑不同树种、不同区域的差异制定细致的政策与经营技术规程。所以,德国森林经营方式的主要特点,除培育大径级高价值用材外,都是尽可能借助自然力量,减少工作量,降低成本,达到最佳的投入产出效果,这也是其采取近自然经营方式的主要原因之一。而中国对目标树的选择、保留,以及把目标树作为培育核心的意识不强。曾有外国林业专家直言,对中国森林经营的总体印象是不重视森林的经济价值。

只有通过科学经营,才能在获得可观经济收益的同时,提升生态环境的质量。这需要更高的技术要求,并将研究结果应用到实践中去。而现实中,林场工人和林农的森林经营知识与经验不足,即便很多的专业人员,也很难将自己掌握的知识完全转化。所以,张建龙一再强调培养高层次林业专业人才的重要性。

对话张建龙

以创新和担当的精神将林改进行到底

记者:2017年这次会议与2010年那次会议有什么不同?

张建龙:2010年在北京召开的“全国集体林权制度改革百县经验交流会”,是第一次大规模的林改经验交流会。当时,配套改革刚开始起步,主要是为了林改的全面推动和全面深化。今年7月在福建武平的这次现场会,是第二次大规模的林改经验交流会,主要是为了统一思想认识,着力解决深化林改过程中普遍出现的一些深层次问题。比如,生态公益林的出路在哪里,如何建立起农民和新型经营主体的纽带关系,如何吸引金融资本和其他社会资本进入山林,如何优化林业管理服务,等等。

654137
会议代表参观全国林改第一县陈列馆   王发祥摄

记者:您觉得“福建林改经验”的最大贡献是什么?

张建龙:福建对林改最大的贡献是理论贡献。林改究竟改什么?林子林地怎么分?谁来分?都是来源于福建基层干部群众的创造性实践,中央10号文件《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》基本上是参照福建模式、吸纳福建经验制定的。

记者:您如何评价关于林改的中央10号文件?

张建龙:2008年中央几次最高规格会议,包括农村工作领导小组会议、国务院常务会议、中央政治局常委会、中央政治局会议,都对《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》进行了研究讨论,并审议通过。那时候我是分管副局长,这些会议我都参加了。感觉我们最高决策层对林改的思路非常清晰、部署非常严密,中央10号文件对林改的设计和要求很周全具体、切合实际。通过认真落实和精心组织实施,没有造成损失,没有出现后遗症,也没有引发后续问题。

记者:在习总书记点燃林改星星之火的地方,如何向全国推广武平经验?

张建龙:这次林改现场经验交流会,就是要很好地向全国总结推广武平林改经验。下一步工作重点有几个。一要抓好示范、舆论宣传等工作。二要利用各种形式的会议和文件进行再部署,广泛推广。三要以点带面进行培训。四要抓紧协调有关部门搞好政策的配套和支持。

654134
武平捷文水库 张乃彬摄

记者:从2003年至今,您几乎亲历了林改的整个过程,最大的感受是什么?

张建龙:林改实践是一个不断探索、不断创新的过程,林改作用是一个不断显现、不断增强的过程,我对林改工作的认识也是一个不断加深、不断升华的过程。我国18亿亩耕地解决了中国人吃饭的问题,而包括27亿多亩集体林地在内的46亿亩林地,却没有解决好中国的木材问题。总体上看,我国林业发展水平,无论数量还是质量,与林业发达国家的差距很大。但这些年来,我国通过推行林改,集体林业的发展动力得到了切实调动,制约林业发展的一些突出问题得到了有效解决,集体林改的成效得到了充分展现,正如习总书记所说的实现了生态美、百姓富的有机统一。这些可喜的成绩和变化,让我们感到振奋,增强了改革发展的信心。

记者:《将改革进行到底》最近热播,在您看来,15年来林改体现出的精神是什么?应该以怎样的精神将林改进行到底?

张建龙:改革需要一种敢于第一个吃螃蟹的勇气,更需要一种不断探索创新的精神。林改这件大事,已经干了15年,是不容易的,需要的正是坚持不懈的精神。所以,在我看来,这15年的林改体现的是勇气、创新、坚持的精神。未来林改要继续下去,需要担当、创新、坚持的精神。改革永远在路上,深化林改,任务艰巨。我们绝不能安于现状、盲目乐观,更不能麻木不仁、松劲懈怠,而要勇于担当,继续创新,坚持下去,久久为功。

记者:您一直强调要重视林业经营人才的培养,是基于什么考虑?

张建龙:中国林业经营管理人才的职业化、规范化建设基础较弱,经营管理人才规模快速增长与职业化建设相对滞后之间的矛盾比较突出,从业者在专业知识、技能和职业化素养等方面参差不齐,在很大程度上影响了林业现代化建设。基于此,国家林业局于2012年10月启动了林业职业经理人资质认证工作,这是落实“人才强林”战略的必要举措,也是实现林业专业化发展的根本途径。毕竟,林业需要几十年的长期经营,而且远比农业生产复杂。林业实行适度规模经营,更需要职业经理人的参与。如果培养不出职业经理人,系统而科学的林业管理将无从谈起。

记者:有哪些数据可以佐证近些年造林绿化的成效?您怎么看待砍伐指标用不完的问题?

张建龙:国家“十二五”以来,一系列林业重大生态工程的顺利实施,有力地推进了造林绿化和生态建设。新一轮退耕还林还草任务完成1500万亩;三北防护林工程开展了6个百万亩防护林基地建设和退化林分改造,完成造林4974万亩;长江、珠江、沿海等防护林工程,以及太行山绿化工程完成造林3048万亩,工程区森林覆盖率提高1.2个百分点;石漠化治理和京津风沙源治理等工程分别完成林业任务2113万亩、3200万亩;建设国家储备林2990万亩。“十二五”期间,我国国土绿化快速推进,全国共完成造林4.5亿亩、森林抚育6亿亩,分别比“十一五”增加18%和29%。到目前,我国森林覆盖率提高到21.66%,森林蓄积量增加到151.37亿立方米,成为全球森林资源增长最多的国家。

654133
武平城厢镇云礤村 李国潮摄

绿色发展是时代潮流,尊重自然、保护生态正在成为人们的自觉行动。特别是在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”、“像保护眼睛一样保护生态环境”等重要思想的指引下,各级党委政府对保护生态更加重视,对发展林业更加积极,切实加强森林资源保护和管理,一些地方甚至对正常的森林采伐都慎之又慎。在我国缺林少绿的现阶段,我们必须坚持“多造少砍”,广泛开展造林绿化,严格控制森林采伐,努力扩大森林面积,增加森林资源。但从长远来看,对森林进行合理采伐和可持续利用是可行的,也是必要的。只要做到有规划造林、有计划采伐,及时更新,科学经营,就能确保森林越采越多、越采越好。

记者:林业融资难是现实问题,如何吸引社会资本进山入林?

张建龙:要积极推广政府和社会资本合作模式,引导社会资本参与林业生态工程、国家储备林、林区基础设施建设等领域的投资、运营。探索国家赎买重要生态区位非国有公益林政策。强化财政金融扶持,扩大森林抚育补助范围,加快开发适应林业特点的金融产品。完善森林保险制度,降低林业经营风险。

记者:未来在绿色富民产业发展上,国家林业局有哪些规划和举措?

张建龙:大力发展经济林、林药、林菌、森林康养和景观利用,积极推进油茶、核桃等木本粮油基地建设,加快发展林木种苗、竹藤花卉、生物药材,注重培育大径级和珍贵树种用材林,做大做强森林等自然生态旅游。设立护林员等公益岗位,引导贫困户以林地、林木入股等方式参与林业经营,促进林农就业增收和精准脱贫。实施森林生态标志产品建设工程,打造特色富民产业品牌和基地。同时,还要建立健全信息化平台,推广林权IC卡,为林农提供全方位服务,并帮助林农推广应用成熟实用、简便易学的技术成果,以提升林业经营能力,为更好实现生态美百姓富有机统一作出更大贡献。

(2017.08.16 第16期)